多次被本屆政府稱(chēng)為“未來(lái)幾十年最大的發(fā)展潛力”的城鎮化之路終于有了一個(gè)明晰的方案。在改革開(kāi)放以來(lái)中央召開(kāi)的首次城鎮化工作會(huì )議上,政府就如何推動(dòng)城鎮化沿著(zhù)正確的方向發(fā)展做出戰略安排。在這一戰略安排下,我國的城鎮化建設將如何進(jìn)行?城鎮化藍圖轟轟烈烈完成時(shí)的中國又將呈現出什么樣的景象?
什么樣
城鎮化關(guān)乎三農問(wèn)題的解決,也涉及區域協(xié)調發(fā)展,更是擴大內需、產(chǎn)業(yè)升級的關(guān)鍵因素。在城鎮化藍圖轟轟烈烈完成時(shí),這些問(wèn)題是否能夠解決?
全景:布局“兩橫三縱” 大小城市協(xié)調發(fā)展
藍圖:在城鎮化建設展開(kāi)若干年后,我國形成了以陸橋通道、沿長(cháng)江通道為橫軸,以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸的“兩橫三縱”發(fā)展格局,20多個(gè)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的城市群在“兩橫三縱”的坐標軸上聚集,而城市群又發(fā)揮著(zhù)帶動(dòng)和輻射作用,大城市的發(fā)展帶動(dòng)起中小城市的發(fā)展。
解讀:“在‘兩橫三縱’發(fā)展格局下,交通沿線(xiàn)的城市圈建設逐步完善,東部地區的傳統產(chǎn)業(yè)往西部轉移,在產(chǎn)業(yè)轉移和發(fā)展過(guò)程中,城市圈慢慢形成,而城市圈又發(fā)揮著(zhù)帶動(dòng)和輻射作用,大城市的發(fā)展帶動(dòng)起中小城市的發(fā)展�！边@是中國社科院區域經(jīng)濟研究專(zhuān)家徐逢賢對于未來(lái)我國“兩橫三縱”城鎮化戰略的構想。
會(huì )議提出了“兩橫三縱”的城鎮化戰略格局,要一張藍圖干到底。并強調,我國已經(jīng)形成京津冀、長(cháng)三角、珠三角三大城市群,同時(shí)要在中西部和東北有條件的地區,依靠市場(chǎng)力量和國家規劃引導,逐步發(fā)展形成若干城市群,成為帶動(dòng)中西部和東北地區發(fā)展的重要增長(cháng)極,推動(dòng)國土空間均衡開(kāi)發(fā)�！�
全國政協(xié)經(jīng)濟委員會(huì )副主任委員、中國國際經(jīng)濟交流中心常務(wù)副理事長(cháng)鄭新立表示,除了三大城市群外,在中西部的廣大地區,以省會(huì )城市為中心,與鄰近的地級市用城際高鐵聯(lián)系起來(lái),可能形成區域性的城市群。以鄭州為中心的重要城市群,包括洛陽(yáng)、開(kāi)封、許昌等,已構成半小時(shí)經(jīng)濟生活圈;長(cháng)株潭城市群是湖南經(jīng)濟中心,已經(jīng)形成工程裝備、機車(chē)車(chē)輛、動(dòng)漫文化等支柱產(chǎn)業(yè);以成都為中心包括德陽(yáng)、綿陽(yáng)、樂(lè )山等城市在內的城市群,科技資源雄厚、制造能力強、農業(yè)發(fā)達。
徐逢賢認為,從目前城鎮化進(jìn)展來(lái)看,東部沿海地區基本已經(jīng)實(shí)現城鎮化,而中部地區已經(jīng)形成了數個(gè)城市經(jīng)濟圈,預計2020年基本也能夠實(shí)現城鎮化,而西部由于經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低,城鎮化進(jìn)程較慢,預計2025年有望實(shí)現城鎮化。
生態(tài):新城鎮化走人與自然協(xié)調發(fā)展道路
藍圖:推窗可見(jiàn)青山綠水,出門(mén)能在花園散步,路面干凈、花壇馨香,漂亮的樓房掩映在綠色之中,令人陶醉。城市有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn),沒(méi)有污染的空氣、頻繁的堵車(chē),社區里面幼兒園、衛生室、購物超市、健身廣場(chǎng)等功能完善。
解讀:我國的城鎮化進(jìn)程不僅蘊涵著(zhù)巨大的發(fā)展潛力,也面臨著(zhù)人口、空間、生態(tài)環(huán)境等優(yōu)化布局、實(shí)現可持續發(fā)展的艱巨任務(wù)。會(huì )議明確,大力提高城鎮土地利用效率、城鎮建成區人口密度;切實(shí)提高能源利用效率,降低能源消耗和二氧化碳排放強度;高度重視生態(tài)安全,擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重,增強水源涵養能力和環(huán)境容量;不斷改善環(huán)境質(zhì)量,減少主要污染物排放總量,控制開(kāi)發(fā)強度,增強抵御和減緩自然災害能力,提高歷史文物保護水平。
國家行政學(xué)院決策咨詢(xún)部研究員丁元竹表示,中國在水資源、土地資源、生態(tài)資源、人口資源方面的集中度不重合,因此,加強城鎮化合理布局,避免人口過(guò)度集中導致的生態(tài)危機,可以讓中國走上人與自然協(xié)調、可持續的城鎮化發(fā)展道路。
此外,會(huì )議還提出,要堅持生態(tài)文明,著(zhù)力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,盡可能減少對自然的干擾和損害,節約集約利用土地、水、能源等資源。要傳承文化,發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮。
專(zhuān)家認為,把美麗鄉村建設當做一項階段性的工作任務(wù),重整治、輕管理,還需要建立和健全長(cháng)效管理機制。建議注重規劃導向、產(chǎn)業(yè)支撐、生態(tài)保護、文化傳承、管理創(chuàng )新、政策引導,通過(guò)市場(chǎng)化手段拓寬資金渠道,吸引社會(huì )資金、金融資本參與建設。
人口:2030年中國70%人口將聚集在城市群
藍圖:城鎮化進(jìn)程的推進(jìn)中,我國人口分布呈現出全新格局:相較于現在人口密集擁擠在北上廣等一線(xiàn)城市,2030年時(shí) 70%的人口都分布在全國各大城市群中,在代表性城市群京津冀中,北京的百萬(wàn)人口外溢到保定、廊坊等地。在全國,1/3左右的省會(huì )城市人口增加到200萬(wàn)-500萬(wàn),戶(hù)籍制度藩籬的破除令人口自由流動(dòng),大中小城市人口分布趨于均衡化。
解讀:“目前最需要解決的問(wèn)題是已經(jīng)身處城市卻未能享受城市化待遇的2億農民”,中國社會(huì )科學(xué)院學(xué)部委員汝信認為,中國新型城鎮化本質(zhì)上要解決的不僅僅是農民進(jìn)入城市成為市民,更為重要的是打破身份等級,通過(guò)推動(dòng)戶(hù)籍在內的系列改革實(shí)現真正的農民市民化,“而這樣一個(gè)過(guò)程大概需要20-30年”。
中國社科院當代城鄉發(fā)展規劃院副院長(cháng)劉萼認為,隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程的推進(jìn),中國人口分布將呈現新的格局,到2020年將會(huì )有1/3左右的省會(huì )城市人口增長(cháng)到200萬(wàn)-500萬(wàn)左右,如長(cháng)沙、成都等省會(huì )城市將會(huì )增長(cháng)到400萬(wàn)-600萬(wàn)之間,沈陽(yáng)到2020年人口會(huì )達到500萬(wàn)以上�！暗�2030年664個(gè)小城市人口都將會(huì )增長(cháng)到50萬(wàn)左右,屆時(shí)中國人口除了聚集在北上廣特大城市外,30萬(wàn)-50萬(wàn)人口的城市將會(huì )聚集最多人口�！眲⑤嗾f(shuō)道,屆時(shí)將會(huì )有70%的人口聚集在城市群中,另外30%的人口分布在相對孤立的大城市。
新市民生活:公共服務(wù)、就業(yè)均等化
藍圖:城鎮化若干年后,戶(hù)籍制度的破冰令全國戶(hù)籍人口沒(méi)有了“農業(yè)戶(hù)口”和“非農業(yè)戶(hù)口”性質(zhì)之分——統一登記為“居民戶(hù)口”制度,人口自由流動(dòng)到城市中,在醫院里享受同樣醫保報銷(xiāo),在學(xué)校里沒(méi)有借讀生,就業(yè)時(shí)檔案不用返回原籍,農民身處城市,切實(shí)享受城市服務(wù)帶來(lái)的便利化。
解讀:會(huì )議指出,推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化,主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉移到城鎮就業(yè)的農業(yè)人口落戶(hù)問(wèn)題,努力提高農民工融入城鎮的素質(zhì)和能力。推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化要堅持自愿、分類(lèi)、有序。
在汝信看來(lái),農民的市民化待遇首先指未來(lái)農民在醫療、養老、教育等公共服務(wù)方面與市民均等化,其次就是就業(yè)要均等化。
“目前各城市農民市民化進(jìn)度不一樣,像陜北等依靠煤礦支柱性產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)的城市,在公共服務(wù)方面也發(fā)展比較好”,汝信認為,這樣的城市3-5年就可以實(shí)現市民化待遇。但是有些依靠中央財政補貼的城市由于需要轉型到依靠自我發(fā)展,農民市民化要到2020年才能實(shí)現。
怎么干
我國城鎮化進(jìn)程正站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上。在未來(lái)的城鎮化過(guò)程中,財政資金能否滿(mǎn)足城市建設的大量需求?城市擴張會(huì )不會(huì )過(guò)分侵占耕地,危及糧食安全?城鎮化改革又需要哪些相關(guān)的配套改革落實(shí)到位?
土地:以盤(pán)活存量為主
人多地少是中國的基本國情。隨著(zhù)城鎮化推進(jìn),中國平均每年減少耕地600多萬(wàn)畝,日益逼近18億畝的耕地紅線(xiàn)。
會(huì )議提出,提高城鎮建設用地利用效率。耕地紅線(xiàn)一定要守住,紅線(xiàn)包括數量,也包括質(zhì)量。城鎮建設用地特別是優(yōu)化開(kāi)發(fā)的三大城市群地區,要以盤(pán)活存量為主,不能再無(wú)節制擴大建設用地,不是每個(gè)城鎮都要長(cháng)成巨人。
“城鎮化應該是一個(gè)有序的過(guò)程,通過(guò)經(jīng)濟發(fā)展、人口自由流動(dòng)來(lái)實(shí)現,是一種市場(chǎng)自由配置資源的體現,因此過(guò)程中要防止一些地區打著(zhù)城鎮化的旗號攤大餅,大肆圈地,同時(shí)要提高土地轉讓價(jià)格,保障農民受益�！� 北京工商大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所所長(cháng)陳及說(shuō)。
資金:建立地方主體稅種、吸引民資
據國家開(kāi)發(fā)銀行預計,未來(lái)三年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬(wàn)億元。分析人士認為,如果僅依靠財政資金來(lái)支撐城鎮化,不僅不可持續,還蘊涵巨大風(fēng)險。會(huì )議提出,要完善地方稅體系,逐步建立地方主體稅種,建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。在完善法律法規和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎上,建立健全地方債券發(fā)行管理制度。
中國國際交流中心常務(wù)副理事長(cháng)鄭新立認為,未來(lái)20年我國的城市化率每年將提高一個(gè)百分點(diǎn)左右,城市化將創(chuàng )造巨大的投資和消費需求。據測算,每增加一個(gè)城市人口,需要增加的基礎設施投資即達10萬(wàn)元。每年增加100萬(wàn)城市人口,需要增加的城市基礎設施投資達1000億元。加上一個(gè)農村人口轉變?yōu)槌鞘腥丝?其商品性消費將增加3倍以上。
配套:醫療、財稅等改革成關(guān)鍵
業(yè)內認為,穩妥推進(jìn)新型城鎮化需要土地、公共服務(wù)、投融資、戶(hù)籍、財稅一系列配套改革。會(huì )議強調,要積極穩妥推進(jìn)新型城鎮化,著(zhù)力提高城鎮化質(zhì)量。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務(wù),也是擴大內需的最大潛力所在。
新型城鎮化是一個(gè)涉及土地制度改革、公共服務(wù)體制改革、城市投融資體制改革、戶(hù)籍制度和人口管理制度改革、房地產(chǎn)管理改革、財稅體制改革等多種改革的系統工程。學(xué)者認為,新型城鎮化釋放巨量需求的關(guān)鍵仍在于經(jīng)濟和社會(huì )體制的改革創(chuàng )新,戶(hù)籍制度、土地制度、財稅制度改革以及農民工市民化、社會(huì )經(jīng)濟與環(huán)境可持續發(fā)展等問(wèn)題的解決,是目前中國打造城鎮經(jīng)濟發(fā)展模式面臨的主要挑戰。
風(fēng)險: 城鎮化需防范盲目造城運動(dòng)
雖然中央多次強調新型城鎮化要以“人的城鎮化”為核心,但不少地方仍舊陷入“重物輕人”的誤區,城鎮化“大躍進(jìn)”中暴露出諸多問(wèn)題。
會(huì )議明確,推進(jìn)城鎮化必須從我國社會(huì )主義初級階段基本國情出發(fā),遵循規律,因勢利導,使城鎮化成為一個(gè)順勢而為、水到渠成的發(fā)展過(guò)程。
民生證券研究院副院長(cháng)、首席宏觀(guān)研究員管清友認為,過(guò)去提起城鎮化,大家想起的就是建房子、建橋,而這次強調城鎮化是自然歷史過(guò)程,實(shí)際否定了人為造城、大拆大建的思路。他表示,城鎮化會(huì )議和中央經(jīng)濟工作會(huì )議召開(kāi),經(jīng)過(guò)一年討論,最終提出“城鎮化是自然歷史過(guò)程”非常不容易。
