汪玉凱 國家行政學(xué)院教授、中國行政體制改革研究會(huì )副會(huì )長(cháng)

　　聚焦中國改革

　　迎接十八屆三中全會(huì )

　　本欄目與市社科聯(lián)合辦

　　行政體制改革是進(jìn)一步深化改革的突破口和硬骨頭,即將召開(kāi)的十八屆三中全會(huì )在行政體制改革方面會(huì )有什么樣的大動(dòng)作?改革又當從何處破題、突圍?本報記者專(zhuān)訪(fǎng)了國家行政學(xué)院教授、中國行政體制改革研究會(huì )副會(huì )長(cháng)汪玉凱。

　　行政體制改革是“二次改革”核心

　　記者:即將召開(kāi)的十八屆三中全會(huì ),深化改革必將是重頭戲之一,也是社會(huì )共識。您認為此次三中全會(huì )將會(huì )在哪些方面作出改革的突破?

　　汪玉凱:十八屆三中全會(huì )將是改革的一個(gè)轉折點(diǎn),我把它稱(chēng)為“第二次改革”。原因有二,一是當下改革已經(jīng)進(jìn)入戰略轉折點(diǎn)。過(guò)去相當長(cháng)的時(shí)間,我們都是以經(jīng)濟體制改革為主導展開(kāi)各項改革,但越到后來(lái),經(jīng)濟改革對其他改革的帶動(dòng)越來(lái)越困難。因而,政府自身改革顯得更加重要。這就是說(shuō),中國改革發(fā)展到了目前這個(gè)階段,改革的內在邏輯正在發(fā)生變化,行政體制改革是大盤(pán)子改革中的重要選項,通過(guò)政治要素改革來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟改革、社會(huì )改革,是目前的思路。

　　二是傳統發(fā)展方式已經(jīng)走到了盡頭。中國經(jīng)濟在持續快速發(fā)展,但付出了過(guò)高的代價(jià),反映在轉變發(fā)展方式方面,突出表現為低成本出口戰略、低端產(chǎn)業(yè)主導的經(jīng)濟結構、資源環(huán)境的使用方式、勞動(dòng)在收入分配中的占比持續下降和收入分配不公引發(fā)的社會(huì )問(wèn)題;中國社會(huì )轉型、體制轉軌在快速推進(jìn),但積聚了大量的社會(huì )矛盾和社會(huì )沖突。這些經(jīng)濟層面的改革、社會(huì )層面的改革幾乎都和政府自身的問(wèn)題相關(guān),改革之所以難度大、難以深入,也都和政府自身存在的問(wèn)題有關(guān)。

　　因而,當下的改革必須是從政府自身入手,只有這樣,才能為經(jīng)濟改革、社會(huì )改革騰空間。這是“第二次改革”的核心,一旦啟動(dòng),其影響不是一年兩年的,而是長(cháng)期的。

　　但是,光靠政府改革帶動(dòng)經(jīng)濟改革還不行,還要促進(jìn)政治要素層面的改革。如加大反腐敗的力度,加強司法改革,保證司法公平,轉變作風(fēng),加強執政黨的自身改革等。只有認清了這個(gè)改革內在邏輯的結構性轉換,我們才能真正掌握改革主動(dòng)權。我們也看到,從十八大以來(lái),政治要素層面的改革已經(jīng)啟動(dòng),比如說(shuō)司法審判體制的改革,表現在整合反腐敗的體制和機制,一批貪腐官員相繼落馬;再比如從嚴治黨,“八項規定”和反“四風(fēng)”的狠抓落實(shí);以及轉變工作作風(fēng),表現在廢除特權、出門(mén)少封路、嚴管三公消費等方面。

　　改革的思想基礎 各方利益取得最大公約數

　　記者:政府自身改革等于“拿刀割自己的肉”,阻力必然不會(huì )小,您認為主要阻力有哪些?

　　汪玉凱:政府自身改革每走一步都不容易,其阻力主要來(lái)自三個(gè)方面:一,觀(guān)念革新難。政府一直比較強勢,要轉型面臨傳統觀(guān)念制約;二、部門(mén)利益太嚴重。改革勢必影響相關(guān)部門(mén)切身利益,容易遭到阻礙;三、自身改革容易落實(shí)不到位。過(guò)去我們的改革大多數是改社會(huì )的,改老百姓的,改起來(lái)相對容易。比如,下崗分流、醫療制度改革、減人增效等等。但這些年,涉及政府自身的行政體制改革遇到很大阻力,很難推進(jìn),比如三公消費、官員財產(chǎn)公開(kāi)、行政審批制度改革等。這些改革直接動(dòng)了政府的“奶酪”,所以很難。

　　記者:改革的阻力如此之大,所以您最近在一篇文章中說(shuō),“要構建全面改革的思想基礎”,這是不是意味著(zhù)當前對改革還存在著(zhù)認識問(wèn)題?

　　汪玉凱:當前我國存在四大風(fēng)險,一是經(jīng)濟風(fēng)險,即經(jīng)濟下行壓力越來(lái)越大。過(guò)去我國的經(jīng)濟已經(jīng)持續高增長(cháng)了30多年,平均接近9%,現在繼續保持高增長(cháng)速度是不可能的,一方面經(jīng)濟的基數越來(lái)越大,另一方面資源環(huán)境的約束越發(fā)突出;二是社會(huì )風(fēng)險,即社會(huì )貧富差距、城鄉差距、行業(yè)差距逐步擴大,各種機會(huì )分配不均等,既得利益的灰色權力、權貴資本等,導致社會(huì )利益格局被扭曲;三是信任風(fēng)險,即有的地方政府對老百姓的承諾不能兌現,各種社會(huì )保障不到位,老百姓對政府的信任程度下降;四是政治風(fēng)險,腐敗必須得到有效控制,給民眾以希望,以凝聚人心。這些危機決定了我們只有繼續深化改革。

　　重構改革的思想基礎,在于協(xié)調各方利益,在新的起點(diǎn)上取得最大公約數,這是改革能否成功的關(guān)鍵。從過(guò)去的改革經(jīng)驗看,1978年改革起步的時(shí)候就是以思想解放、尋找改革的最大公約數為前提的。鄧小平1992年南方談話(huà)這場(chǎng)思想解放,使中國人找到了“社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟”這個(gè)最大的公約數。目前,中國的改革又到了一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)刻,需要構建全面深化改革的思想基礎,在當前利益格局下取得最大公約數。

　　向既得利益動(dòng)刀 最難突破的是權貴利益集團

　　記者:那么您所說(shuō)的“二次改革”,具體應該從哪些方面突破重重阻力?

　　汪玉凱:突破口有兩個(gè),一是行政審批改革,二是對既得利益階層的改革。

　　政府自身改革中,轉變政府職能是其核心,而當中最主要的就是放權。十多年前,國務(wù)院大概有4300多項審批權,政府管得太多,市場(chǎng)很難發(fā)揮作用。經(jīng)過(guò)6次行政審批改革之后,國務(wù)院目前還有1700多個(gè)行政審批事項,顯然還是太多。如果簡(jiǎn)政放權不到位,市場(chǎng)仍然門(mén)檻過(guò)高,則市場(chǎng)機制仍然無(wú)法發(fā)揮其應有的作用;如果社會(huì )組織沒(méi)有更多的自主權,那么社會(huì )組織也很難承擔起社會(huì )賦予它的責任。所以政府如何把該管的管好,把不該管的放出去,達到收放平衡,既需要勇氣更需要智慧。只有把政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )的關(guān)系理清楚,激發(fā)起市場(chǎng)和社會(huì )的活力,經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展才是良性的過(guò)程。新一屆政府已承諾,未來(lái)5年把1700多個(gè)行政審批事項再精簡(jiǎn)三分之一,這是個(gè)好事。

　　改革說(shuō)到底,就是與既得利益集團作戰。目前既得利益集團主要有三類(lèi):以貪腐官員為主的權貴利益集團、以壟斷企業(yè)為主的利益集團、以房地產(chǎn)和資源行業(yè)為主的地產(chǎn)資源利益集團。在這其中最難突破的就是權貴利益集團,我們現在市場(chǎng)經(jīng)濟主要被“權”扭曲。如果不敢向它們“動(dòng)刀子”,改革就不可能真正有所推進(jìn)。如何打破既得利益集團?要從制度上割斷政府官員和商業(yè)活動(dòng)的聯(lián)系;要啟動(dòng)國有企業(yè)改革,從制度上打破不合理的利益鏈條;要實(shí)行嚴格的官員財產(chǎn)申報制度。我預測在十八屆三中全會(huì )上,國企改革會(huì )有比較大的動(dòng)作,利益分配上會(huì )有比較大的調整。對于競爭性行業(yè),國有企業(yè)要退出,不能做主導。

　　記者:在經(jīng)濟領(lǐng)域,上海自貿區引人關(guān)注,在政治領(lǐng)域,您認為會(huì )否有類(lèi)似的改革大動(dòng)作?

　　汪玉凱:上海自貿區的改革本質(zhì)上也是一種行政改革。以前我們規定企業(yè)只能做什么,給企業(yè)設下了嚴格的限制�，F在在自貿區只是規定企業(yè)不能做什么,給企業(yè)留下了非常大的發(fā)展空間,這對現行的行政體制來(lái)說(shuō),也是個(gè)突破。其實(shí)像以前的經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區,本身就是一種行政模式的創(chuàng )新,現在的自貿區也是如此。