2013：積極財政政策“路線(xiàn)圖”(學(xué)習貫徹中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神)
●2013年的積極財政政策應滿(mǎn)足逆周期調節和推進(jìn)結構調整雙重需要，同時(shí)鎖定穩增長(cháng)、調結構、控物價(jià)和防風(fēng)險等多重目標。
●在雙重需要、多重目標的牽制下，結構性減稅對于積極財政政策的作用將愈加凸顯，是影響此輪宏觀(guān)調控效果的主要因素。
●“營(yíng)改增”是結構性減稅的主要內容，應加快擴大“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍，同時(shí)相應調低增值稅標準稅率，使平均稅負水平實(shí)質(zhì)性下降。
在全面評估國內外經(jīng)濟形勢的基礎上，2012年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議作出了繼續實(shí)施積極的財政政策和穩健的貨幣政策的決定。這樣，我國已經(jīng)連續實(shí)施兩年的“積極加穩健”宏觀(guān)經(jīng)濟政策搭配格局延續至第三個(gè)年頭。不過(guò)，考察以往宏觀(guān)經(jīng)濟政策運行的軌跡可以發(fā)現，繼續實(shí)施不等于全面復制。相同的宏觀(guān)經(jīng)濟政策搭配可能包含不同的實(shí)際內容，甚至包含顯著(zhù)的調整或變化。深刻認識、正確把握這些調整和變化，對于理解中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神、做好2013年的經(jīng)濟工作十分重要。
積極財政政策須滿(mǎn)足雙重需要、鎖定多重目標
從2008年算起，圍繞國際金融危機的爆發(fā)、蔓延和演變，我國宏觀(guān)經(jīng)濟政策搭配格局大致可以分為兩個(gè)階段：積極財政政策加適度寬松貨幣政策，積極財政政策加穩健貨幣政策。這兩種搭配，總的傾向都是擴張，只是擴張的力度和結構有所不同。
在連續實(shí)施5年的擴張性操作之后，相對于以往，2013年的財政擴張性操作至少有三點(diǎn)不同：其一，在邊際效應遞減規律的作用下，擴張性操作的效果有所下降。即使再采用類(lèi)似2008年那樣的大規模經(jīng)濟擴張措施，其擴張作用也不會(huì )達到當年的程度。其二，在擴張性經(jīng)濟政策自身規律的作用下，粗放型擴張對于結構調整的負作用有所顯現。較之危機前，我們今天面臨的結構調整壓力更大、任務(wù)更重，也更加緊迫。其三，隨著(zhù)全球經(jīng)濟持續震蕩和我國經(jīng)濟不平衡、不協(xié)調、不可持續問(wèn)題突出，越來(lái)越多的人意識到，真正意義上的復蘇不可能在現有的經(jīng)濟結構基礎上實(shí)現；要使經(jīng)濟走上持續健康發(fā)展的軌道，必須加大經(jīng)濟結構戰略性調整力度，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。
這意味著(zhù)，我們不能簡(jiǎn)單采用類(lèi)似2008年那樣的大規模經(jīng)濟擴張措施，更不能以犧牲調結構為代價(jià)實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)目標，而必須以實(shí)現有質(zhì)量、有效益、可持續的經(jīng)濟增長(cháng)為目標，在加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、不斷優(yōu)化經(jīng)濟結構中實(shí)現增長(cháng)。為此，積極財政政策必須滿(mǎn)足逆周期調節和推動(dòng)結構調整的雙重需要，同時(shí)鎖定穩增長(cháng)、調結構、控物價(jià)和防風(fēng)險等多重目標。
積極財政政策的三個(gè)支點(diǎn)：增赤、減稅、擴支
作為一種擴張性的宏觀(guān)調控操作，積極財政政策的實(shí)際內容必然要落實(shí)于增加赤字、減少稅收和擴大支出三個(gè)方面。
增加赤字之所以必要，是因為財政赤字的規模及其邊際效應直接決定財政擴張力度的大小。實(shí)施財政擴張，2013年的財政赤字就要在2012年的基礎上有所增加。把通過(guò)舉借國債和動(dòng)用中央預算穩定調節基金彌補的財政赤字(分別為8000億元和2700億元)合并計算，2012年財政預算赤字的總規模超過(guò)1萬(wàn)億元�？紤]到2013年的經(jīng)濟走勢和實(shí)施財政擴張以及其他方面的需要，可以預期，2013年財政預算赤字的增加額當以數千億元計。
再看減稅和增支。一筆特定數額的財政赤字可以支撐減稅，也可以支撐擴支，還可以同時(shí)支撐減稅和擴支。這取決于對積極財政政策擴張力度的把握。鑒于稅收和支出的乘數差異，一般而言，擴大支出較之減少稅收具有更大、更直接的擴張性效應。然而，考慮到兼顧雙重需要、鎖定多重目標的當下宏觀(guān)經(jīng)濟政策格局并權衡各方面利弊得失，則可以判斷，2013年的積極財政政策應以實(shí)施結構性減稅為重心。
以結構性減稅而非以擴大政府支出為重心，是因為減稅主要通過(guò)民間可支配收入的增加而非政府直接投資的增加實(shí)施經(jīng)濟擴張。這樣做，一方面有助于實(shí)現逆周期調節的穩增長(cháng)目標；另一方面有助于將更多的投資決策權交給市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎性作用，避免粗放型擴張，更好地發(fā)揮積極財政政策對于推進(jìn)結構調整的作用。正是出于這種考慮，在2012年特別是2012年下半年，結構性減稅已成為積極財政政策的主要載體。進(jìn)入2013年，在雙重需要、多重目標的牽制下，結構性減稅對于財政擴張的作用將愈加凸顯，甚至可能成為影響此輪宏觀(guān)調控效果的主要因素。這就意味著(zhù)，2013年的財政預算赤字至少要有一半以上甚至更多的份額用于支撐結構性減稅。
擴大政府支出，對于實(shí)施財政擴張無(wú)疑也是必要的。在以往的宏觀(guān)經(jīng)濟政策格局中，擴大政府支出的操作曾作為主要載體而立下汗馬功勞。也正是憑借以擴大政府支出為主要載體的操作，我們才得以在國際金融危機蔓延的形勢下率先走上回升向好軌道。但是，鑒于宏觀(guān)經(jīng)濟形勢已經(jīng)發(fā)生重要變化，鑒于宏觀(guān)經(jīng)濟政策格局已經(jīng)作出重大調整，特別是兼顧穩增長(cháng)和調結構的需要已經(jīng)日趨凸顯，2013年的擴大政府支出操作將不能不有所節制。各級政府不僅要厲行節約，嚴格控制一般支出，把錢(qián)用在刀刃上，而且對即便是必須增加的公共投資支出，也要在鼓勵并引導好民間投資的同時(shí)，更多地投向打基礎、利長(cháng)遠、惠民生又不會(huì )造成重復建設的基礎設施領(lǐng)域。這就意味著(zhù)，在2013年的財政預算赤字中，用于支撐擴大政府支出的部分應少于往年，起碼要少于用之于支撐結構性減稅的數額。
積極財政政策的主戰場(chǎng)：“營(yíng)改增”
作為積極財政政策的主要載體，有關(guān)結構性減稅的推進(jìn)路線(xiàn)和具體安排在2013年的宏觀(guān)經(jīng)濟政策格局中備受關(guān)注。
推進(jìn)結構性減稅，可以有多種選擇。比如，現行稅制體系中的18種稅似乎都可以作為減稅的對象，統統砍上一刀。但是，將現行稅制體系格局與“十二五”稅制改革規劃相對接就會(huì )發(fā)現，減間接稅而非直接稅，減收入所占份額較大的主要間接稅，應該是推進(jìn)結構性減稅的重點(diǎn)。因此，2012年的中央經(jīng)濟工作會(huì )議在論及結構性減稅時(shí)提出，“要結合稅制改革完善結構性減稅政策�！�
進(jìn)一步說(shuō)，在現行稅制體系中，收入所占份額較大、可稱(chēng)為主要間接稅的，分別是增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費稅。2011年，這3個(gè)稅種占全部稅收收入的份額分別為41.1%、15.25%、8.79%。其中，增值稅最適宜作為結構性減稅的主要對象。其一，根據“十二五”稅制改革規劃，營(yíng)業(yè)稅的前途已經(jīng)鎖定為改征增值稅，營(yíng)業(yè)稅終歸要被增值稅“吃掉”。其二，消費稅的基本征稅對象是奢侈品和與能源、資源消耗有關(guān)的商品。消費稅的任何減少，都牽涉到國家的收入分配政策和節能減排政策，歷來(lái)難以達成共識，不能不格外謹慎。其三，增值稅塊頭兒最大，系當前我國第一大稅種。它的任何變動(dòng)，哪怕是輕微的變動(dòng)，都會(huì )顯著(zhù)影響稅收收入全局，其減稅效應可能最大。故而，以減少增值稅為主，顯然是實(shí)施結構性減稅的正確選擇。
目前正在上海等地試行的“營(yíng)改增”方案，本身就是一項涉及規模最大、影響范圍最廣的結構性減稅舉措，為削減增值稅稅負搭建了一個(gè)很好的平臺。其一，隨著(zhù)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，因營(yíng)業(yè)稅無(wú)抵扣而導致的重復征稅現象，將會(huì )通過(guò)相關(guān)行業(yè)納入增值稅覆蓋范圍而趨于減少，從而使其稅負水平得以減輕。其二，隨著(zhù)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，因增值稅轉型改革而帶來(lái)的兩稅稅負失衡矛盾(隨著(zhù)增值稅稅負下降，營(yíng)業(yè)稅稅負相對上升)，將會(huì )通過(guò)相關(guān)行業(yè)納入增值稅覆蓋范圍而趨于緩解，從而使相關(guān)行業(yè)的稅負水平減輕。其三，隨著(zhù)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅并新增兩檔較低稅率，增值稅的平均稅率水平以及整體稅負水平將趨于下降。
上海一年來(lái)的“營(yíng)改增”試點(diǎn)情況表明，它所帶來(lái)的減稅效應大大超過(guò)預期水平。鑒于“營(yíng)改增”的試點(diǎn)范圍已經(jīng)擴大至北京、江蘇、安徽、福建、廣東、天津、浙江、湖北等多個(gè)省市，更鑒于“營(yíng)改增”最終不僅要推廣至全國所有地區，而且要覆蓋所有服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，即使保守估算，它所帶來(lái)的減稅規模也將達到數千億元。
積極財政政策以結構性減稅為主要載體并以增值稅為主要減稅對象，其基本操作路徑可以有兩種選擇：第一，加快擴大“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍�！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)的地區范圍越大、涉及的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域越多，結構性減稅的規模效應也就越大。第二，在“擴圍”的同時(shí)，相應調低增值稅標準稅率。將原來(lái)基于制造業(yè)運行特點(diǎn)而設計的增值稅稅制覆蓋至服務(wù)業(yè)，一方面應考慮服務(wù)業(yè)的運行特點(diǎn)并作適應性調整，另一方面應統籌考慮制造業(yè)和服務(wù)業(yè)稅制問(wèn)題，確定一致的制度安排。兼容兩個(gè)產(chǎn)業(yè)的需要并著(zhù)眼于長(cháng)遠，在“擴圍”的同時(shí)還須酌情著(zhù)手“降率”——從整體上降低增值稅的標準稅率，使平均稅負水平實(shí)質(zhì)性下降�！�
