三、第二次金融改革
“二次金改”的計劃由“行政院經(jīng)濟建設委員會(huì )”于2004年上半年提出，9月20日的“服務(wù)業(yè)發(fā)展會(huì )議”中制定方案并開(kāi)始實(shí)施。10月20日，陳水扁在主持完“經(jīng)濟顧問(wèn)小組會(huì )議”之后宣布“二次金改”計劃的目標轉向擴大金融控股公司規模及公股銀行減半�！岸谓鸶摹笔且浴芭d利”為口號，重點(diǎn)目標是擴大金控規模（大型化）、提升國際競爭力（國際化）、建構與國際接軌的金融環(huán)境（自由化）。具體目標有四：提升3家金融控股公司市場(chǎng)占有率超過(guò)10%、公股銀行減半為6家、金融控股公司減半為7家、至少一家金融控股公司到海外掛牌或引進(jìn)外資。其中，前兩項限期2005年底前完成，后兩項限期2006年底前完成。
“二次金改”要求“限時(shí)限量完成金融機構整并”，然而實(shí)現進(jìn)展不順，并最終以失敗告終。臺灣當局將公營(yíng)銀行股票賣(mài)給民營(yíng)金融機構的做法，引發(fā)島內各界對民進(jìn)黨當局向特定財團輸送利益、賤賣(mài)公產(chǎn)的疑慮，民營(yíng)臺灣金融機構展開(kāi)激烈爭奪，金融類(lèi)股票的股價(jià)大幅波動(dòng)，5000多銀行員工失業(yè)，走上街頭強烈抗議，改革陷入停頓。
“二次金改”中第一次出售公股是2005年由民營(yíng)的臺新金融控股（臺新金）購并公營(yíng)的彰化商業(yè)銀行（彰銀）。臺新金融控股是臺灣本土性大型企業(yè)集團新光集團的下屬公司，該金融控股公司下屬企業(yè)包括臺新國際商業(yè)銀行、臺證綜合證券公司與臺新票券金融公司等。2002年，臺新金融控股公司資產(chǎn)總額5557億元新臺幣，營(yíng)業(yè)收入423億元新臺幣，是臺灣第8大金融控股公司。被并購的彰銀則是臺灣歷史最悠久的銀行之一，創(chuàng )設于1905年，總資產(chǎn)達1.3萬(wàn)億元新臺幣，規模接近臺新金的兩倍半。彰化銀行除在臺有169家分行外，在倫敦、紐約、洛杉磯、新加坡、香港、東京均設有分行，在大陸昆山也設有代表處。身為7大行庫的一員，彰銀是第一家掛牌上市的銀行股，卻被臺新金以366億元新臺幣的低價(jià)買(mǎi)進(jìn)。
2005年9月又發(fā)生臺灣中小企業(yè)銀行（臺企銀）流標（出售失�。┦录�，同時(shí)在這段期間，臺灣金融股指數連續下跌，甚至出現外資大賣(mài)的情況。更嚴重的是，在標售臺企銀的過(guò)程中遭到銀行員工的強烈抵制。臺企銀工會(huì )宣布大罷工，舉行示威抗議。臺企銀標售案引發(fā)臺灣金融史上第一次銀行員工罷工事件，最后更以流標收場(chǎng)。
2006年9月下旬，臺灣“財政部”與“金管會(huì )”聯(lián)合召開(kāi)記者會(huì )，宣布“二次金改”的若干方案難以在期限內完成，并強調不會(huì )為合并而合并，將以各銀行發(fā)展需要及合并綜效為原則，程序上一定要透明，符合商業(yè)慣例，與民營(yíng)或外資的整并一定在公開(kāi)競爭機制下進(jìn)行，并會(huì )考慮公司、股東及員工三方權益，這番表態(tài)等于宣布了“二次金改”的失敗。
“二次金改”的失敗有多方面原因：
首先是政商勾結和內線(xiàn)交易扭曲了改革初衷。執政者將“二次金改”作為斂財工具，利用手中權力將公有財產(chǎn)賤賣(mài)給特定財團，再從中收取巨額好處費，改革必然變質(zhì)。事實(shí)上，正是由于陳水扁當局借改革之機大搞權錢(qián)交易，才使“二次金改”走樣，淪為扁家的洗錢(qián)工具，相關(guān)弊案在2008年島內政黨輪替后逐漸水落石出，也使“二次金改”失敗的背后原因真相大白。據臺灣尚未最終完成的檢調結果，陳水扁家族在“二次金改”前后貪污款項高達10億元新臺幣。
而民營(yíng)金融機構則在“二次金改”期間屢屢上演對公營(yíng)銀行的“蛇吞象”的并購或入股戲碼�！岸谓鸶摹币筱y行家數限期縮減，其直接后果就是特定財團坐大。買(mǎi)下銀行是要相當財力才做得到的，因此公股銀行的可能買(mǎi)家，短期間內就只有本土大財團以及外資的金融投資大戶(hù)。國際金融機構由于對各個(gè)地區并不十分熟悉，其在全世界各地的布局都是循序漸進(jìn)的，不可能在短時(shí)間內暴起暴落。相對而言，臺灣財團則對本地業(yè)務(wù)熟悉，敢在一兩年之內驟然加碼。在這種情勢下，若要公股銀行限期出售，則自然是會(huì )落入本土大財團之手。臺主要大財團在“二次金改”期間的資產(chǎn)增長(cháng)率是其它金融機構平均增長(cháng)率的數倍即有這方面因素。
其次，“二次金改”政策違反市場(chǎng)規律�！岸谓鸶摹钡乃悸肥恰跋茸龃笤僮鰪姟�，但通過(guò)并購整合提升金融機構的體質(zhì)一定要通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行，在行政力量干預下的以弱并強，或弱弱聯(lián)合，并不能改善金融機構體質(zhì)。從臺灣金融機構的問(wèn)題看，銀行規模小、家數多，的確不容易走向國際、發(fā)揮效率，但是金融市場(chǎng)上銀行究竟該有幾家、每家究竟是什么規模、市占率多少，都是市場(chǎng)上競爭的結果。任何非市場(chǎng)力量的干預，都將嚴重扭曲市場(chǎng)效率。何況，推動(dòng)公股銀行家數減半更不應該設定期限。這樣會(huì )影響市場(chǎng)買(mǎi)方的心理，認為可以等到降價(jià)求售的機會(huì )，公股釋股的價(jià)格自然好不起來(lái)。行政部門(mén)為求在時(shí)限內達成目標，避免政策跳票，往往不計代價(jià)及后果執行減半及合并政策，因此公股掌控的行庫就成為被出售及減半的標的。
最后，改革目標未充分考慮國際化因素�！岸谓鸶摹碧岢鲆獎�(chuàng )造“小而美、大而好”的銀行。作為臺灣最大銀行的臺灣銀行，其島內市占率也只有9%，全世界僅排名第125，因此臺灣當局追求提升島內銀行競爭力與規模的思路并不錯。但金融產(chǎn)業(yè)本身是具有內需性的產(chǎn)業(yè)，而臺灣的銀行與金控的獲利仍然來(lái)自島內，倘若沒(méi)有思考臺灣金融業(yè)如何國際化，即使金融業(yè)大型化，仍然是在島內廝殺，那么大型化對臺經(jīng)濟發(fā)展的意義并不大。沒(méi)有國際化基礎的大型化，一旦金融機構本身的公司治理與風(fēng)險管理不當，也勢必嚴重影響臺灣經(jīng)濟的穩定程度。
2008年臺灣政權輪替后，臺灣當局對“二次金改”重新進(jìn)行檢討�！柏斦块L(cháng)”李述德表示，對“二次金改”的交易行為，若是事后司法判決確定有重大瑕疵或違法時(shí)，“財政部”當然要對違法個(gè)案收回股權。至于如何執行收回股權問(wèn)題，先等司法機構追查出有違法“二次金改”個(gè)案后，再處理如何執行收回股權問(wèn)題。
2009年1月9日，臺灣當局公布說(shuō)明“二次金改檢討報告”，提出“二次金改”的關(guān)鍵，是陳水扁宣示“限時(shí)限量完成金融機構整并”，但行政部門(mén)因配合而急促不周延，扭曲了整并提升競爭力的政策。報告認為，“二次金改”中的公股股權管理存在4大疑案：一是彰銀辦理私募發(fā)行特別股案；二是兆豐金控2006年度董監改選案；三是中華開(kāi)發(fā)金控2007年度董監改選案；四是華南金控2007年度董監改選案。有關(guān)金融監理的4大疑案，則為：一、中華開(kāi)發(fā)金控轉投資金鼎證券案；二、中信金控插旗轉投資兆豐金控案；三、臺新金控轉投資彰化銀行之核準及財務(wù)監理案；四、中華開(kāi)發(fā)金控經(jīng)營(yíng)權爭議案。報告也指出3大疑點(diǎn)：第一、彰銀辦理私募發(fā)行特別股招標過(guò)程；第二、修正金控轉投資規定；第三、公股管理及金融監理積極度不足，包括“具公股的金控董監改選、公股股權管理迭遭輿論質(zhì)疑、監理法規修正解釋、財務(wù)結構監理”4項。
“二次金改檢討報告”還提出臺灣金融改革的改進(jìn)方向：
一是秉持“程序正義、實(shí)體合法”原則：未來(lái)金融機構整并時(shí)將依據雙方的資產(chǎn)、凈值、營(yíng)收情形、員工權益、董監事席次安排等各種因素綜合考慮后決定最終價(jià)格，不是只采單項如資產(chǎn)或凈值比較。
二是因事制宜推動(dòng)整并或釋股：以各銀行的發(fā)展需要，及合并確能提升財務(wù)效能及經(jīng)營(yíng)綜效為考慮原則，合并并非最終目標，而為執行選項。
三是強化公股金融機構管理：臺灣當局通過(guò)公股代表監督公司經(jīng)營(yíng)，并配合主管機關(guān)監督、管理，以提升公司的經(jīng)營(yíng)績(jì)效。積極加強說(shuō)明政策執行目的及過(guò)程，以利社會(huì )大眾了解，避免外界質(zhì)疑。
四是強化金融機構并購案件審查：“金管會(huì )”對于審核金融機構并購案件，除考慮并購對金融市場(chǎng)競爭程度、合并前后金融機構資本適足性、財務(wù)結構健全性及效益性等因素，金融機構必須提供專(zhuān)業(yè)第三人會(huì )計師針對評價(jià)合理性出具的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)書(shū)，以確保并購交易價(jià)格能充分反映并購雙方金融機構價(jià)值，避免產(chǎn)生藉并購程序實(shí)施掏空金融機構資產(chǎn)或進(jìn)行利益輸送的行為。
五是防制不法并購手段：證交所對股市已建立監視制度，其內容包括公布注意異常交易信息、買(mǎi)賣(mài)異常證券商的通知及處置作業(yè)、重大信息查證處理作業(yè)，以及對涉及人為炒作或內線(xiàn)交易者進(jìn)行查核，通過(guò)證交所市況報導系統、電話(huà)語(yǔ)音查詢(xún)系統及新聞媒體公告等信息，均可作為檢調單位的參考依據。
六是建構公平、公正、透明化的金融并購平臺：“金管會(huì )”將檢視近來(lái)金融機構整并未成功的案例，并將繼續搜集相關(guān)并購法制，研議修正金控轉投資規定及并購相關(guān)法制規定，以建構與國際接軌的公平、公正、透明化的金融并購法制及完善的并購平臺。
四、第三次金融改革
2008年5月20日臺灣政黨輪替，國民黨在臺重新執政。國民黨當局對民進(jìn)黨執政時(shí)期推動(dòng)的“二次金改”進(jìn)行了檢討與反省，認為“二次金改”雖弊端重重，但通過(guò)金融機構整合擴大金融機構規模以提升競爭力仍是正確的方向，因此準備以不同于“二次金改”的做法推動(dòng)“三次金改”。但最后卻高調提出，低調處理。
2008年6月27日“行政院副院長(cháng)”邱正雄首度提出，臺灣當局將推動(dòng)第三次金融改革，以不限時(shí)、不限量、不限對象方案，將配合賦稅改革，推動(dòng)金融機構整并，強化銀行競爭力，吸引外商投資。邱正雄說(shuō)，“三次金改”與“二次金改”理念完全不同，“二次金改”是擴大規模，真正要付諸實(shí)行，市場(chǎng)要跨出去，所謂的市場(chǎng)是以全球為市場(chǎng)，來(lái)擴大規模，不限島內。除市場(chǎng)擴大規模外，將做出金融市場(chǎng)良好控管與內部風(fēng)險控管，新產(chǎn)品讓投資人消費者獲得好處，且臺灣當局對公營(yíng)銀行的管理機制與過(guò)去不同，是全新的革新方向，不是以前設限的格局。邱特別強調，為了區別以往民進(jìn)黨當局的“二次金改”，未來(lái)的金改政策將稱(chēng)為“第三次金改”，除了不會(huì )限制要在一定時(shí)間內完成，也沒(méi)有整并家數限制，國際金融機構也可以參與，并將完全尊重市場(chǎng)機制，還將有完整的配套措施，其中最重要的一環(huán)就是配合“稅賦改革委員會(huì )”各項稅改結論，讓銀行更具競爭力。
8月22日“行政院二次金改檢討專(zhuān)案小組”召開(kāi)首次會(huì )議，邱正雄提出“三次金改”的重點(diǎn)是“亞太金融中心”計劃。該中心具體包括籌資、資產(chǎn)管理和金融服務(wù)三個(gè)子中心�！叭谓鸶摹睂⑼ㄟ^(guò)“三大主軸、兩大原則”，即以市場(chǎng)整合、金融創(chuàng )新和誠信為主軸，以人才和法治為原則，在尊重市場(chǎng)機制的前提下推動(dòng)金融機構整并�！柏斦俊遍L(cháng)李述德表示，“三次金改”的目的是為實(shí)現公股銀行國際化，包括臺灣金控公司釋出20％，引進(jìn)國際資本策略聯(lián)盟，或董監事為國際人士，提升公股金控競爭力，絕不會(huì )重蹈“二次金改”覆轍，絕不是限量限時(shí)，也不限對象，不會(huì )違反市場(chǎng)機制。李還表示，對兩岸金融松綁政策，也可考慮納入第三次金改。臺灣雖已經(jīng)加入WTO，但因臺灣金融機構國際競爭力弱，故有能力向外開(kāi)拓市場(chǎng)的并不多。相比較而言，大陸算是其中潛力較大且較具競爭力的市場(chǎng)，但因兩岸特殊關(guān)系，致使臺灣金融機構進(jìn)人大陸市場(chǎng)存在許多障礙。為此，打開(kāi)兩岸金融僵局，也是“三次金改”的重點(diǎn)。
然而， 2008年9月美國雷曼兄弟破產(chǎn)使美國次貸危機擴大之后，國際金融危機的陰影也籠罩臺灣，自10月起，臺灣當局開(kāi)始對“三次金改”持謹慎態(tài)度，不再提及，也可能是只做不說(shuō)。后來(lái)出任臺灣“金管會(huì )主委”的陳沖公開(kāi)反對將籌劃中的金融改革命名為“三次金改”，因為金改自80年代以來(lái)一直持續進(jìn)行。10月17日“行政院長(cháng)” 劉兆玄在“立法院”答詢(xún)時(shí)強調，當局對金融改革的立場(chǎng)就是先清理“二次金改”留下來(lái)的問(wèn)題，在相關(guān)弊端未除之前，不會(huì )有“三次金改”。11月10日“行政院副院長(cháng)”邱正雄接受“工商時(shí)報”專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)也表示，當局沒(méi)有喊出“三次金改”的名字，只是外界這樣叫起來(lái)會(huì )覺(jué)得是與“二次金改”不同的作法。雖然2009年04月14日蕭萬(wàn)長(cháng)受訪(fǎng)時(shí)提到臺灣要提升金融業(yè)的國際競爭力，也許要靠“第三次金改”，但臺灣的“第三次金改”迄今仍在無(wú)聲中進(jìn)行。（本文作者朱磊系中國社會(huì )科學(xué)院臺灣研究所經(jīng)濟研究室主任 經(jīng)濟學(xué)博士）
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