專(zhuān)家解讀60年中國選舉法

　　上圖:第一次全國人代會(huì )會(huì )場(chǎng)。下圖:第一次普選，北京市前羅圈胡同的80多歲選民余子昌在選舉站認真填寫(xiě)選票。(資料圖片)

　　2010年的全國人代會(huì )將審議《中華人民共和國全國人民代表大會(huì )和地方各級人民代表大會(huì )選舉法修正案（草案）》。黨的十七大報告提出的“逐步實(shí)行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”的建議有望實(shí)現。

　　在這部舉世矚目的法律草案提請全國人大審議之前，本刊記者采訪(fǎng)的幾位專(zhuān)家，講述了選舉法近60年鮮為人知的故事。

　　一問(wèn)：為什么新中國成立之初沒(méi)有立即實(shí)行人民代表大會(huì )制度

　　中國人民大學(xué)教授、法學(xué)院院長(cháng)韓大元說(shuō)，人民代表大會(huì )的代表是由普選產(chǎn)生的，不進(jìn)行普選就無(wú)法組成人民代表大會(huì )，也就無(wú)法實(shí)行人民代表大會(huì )制度。那么，普選為什么沒(méi)有隨著(zhù)新中國的成立而實(shí)行?這是不少人困惑的問(wèn)題。韓大元告訴記者，一項國家制度的誕生與其所處的時(shí)代背景緊密相連。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會(huì )議第一屆全體會(huì )議通過(guò)的起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì )議共同綱領(lǐng)》就規定:國家最高政權機關(guān)為全國人民代表大會(huì )。由于當時(shí)實(shí)行普選建立全國人民代表大會(huì )的條件尚不具備，因此，《中國人民政治協(xié)商會(huì )議共同綱領(lǐng)》規定，在普選的全國人民代表大會(huì )召開(kāi)以前，由中國人民政治協(xié)商會(huì )議的全體會(huì )議執行全國人民代表大會(huì )的職權。

　　韓大元說(shuō)，當時(shí)所說(shuō)的“條件尚不具備”，主要緣于三方面原因:大陸的軍事行動(dòng)還沒(méi)有完全結束，土地改革還沒(méi)有完成，人民群眾還沒(méi)有充分組織起來(lái)。直到1953年，實(shí)行人民代表大會(huì )制度的條件才具備。他說(shuō)，“1953年2月11日，中央人民政府委員會(huì )通過(guò)了《中華人民共和國全國人民代表大會(huì )及地方各級人民代表大會(huì )選舉法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)選舉法》，3月4日，中央選舉委員會(huì )發(fā)出了關(guān)于基層選舉工作的指示，全國范圍內開(kāi)展了中國歷史上第一次規�？涨暗钠者x�！�

　　有資料顯示，在這次普選前，開(kāi)展了新中國第一次人口普查，通過(guò)人口普查得到了準確的全國人口總數:601912371人。在選舉中，全國共選出5669144名基層人大代表，其中婦女占17.31%;選出全國人大代表1226人。1954年9月15日，第一屆全國人大第一次會(huì )議召開(kāi)。

　　“可見(jiàn)，新中國成立之初就確立了人民代表大會(huì )制度，但是由于當時(shí)沒(méi)有條件實(shí)行，直到1954年憲法頒布實(shí)施后人民代表大會(huì )制度才真正運作起來(lái)�！表n大元總結說(shuō)。

　　二問(wèn)：最初選舉全國人大代表城鄉人口的比例為什么是8∶1

　　按比例原則配置選舉權制度，也與我國當時(shí)的基本國情緊密相關(guān)。

　　韓大元說(shuō)，從憲法規定看，除被剝奪政治權利的人外，年滿(mǎn)18周歲的公民都享有平等的選舉權和被選舉權。那么，為什么1953年的選舉法規定了不完全平等的選舉比例:在全國人大，農村每一代表所代表的人口數是城市每一代表所代表的人口數的8倍，也就是說(shuō)，農村每一選民的實(shí)際選舉權是城市每一選民選舉權的八分之一。對省、市、縣人大代表的選舉，選舉法也分別規定了城市與鄉村的不同人口比例。

　　韓大元解釋說(shuō)，在選舉上城鄉人口不同比例的規定，的確是不完全平等的，但根據當時(shí)的實(shí)際情況和我們對國家政權性質(zhì)的認識，只有規定不同的人口比例，才能保證不同階層代表的合理比例，特別是保證工人階級在各級人大代表中占相對多數。正如鄧小平同志在1953年關(guān)于選舉法草案的說(shuō)明中指出的，“這些在選舉上不同比例的規定，就某種方面來(lái)說(shuō)，是不完全平等的，但是只有這樣規定，才能真實(shí)地反映我國的現實(shí)生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會(huì )中有與其地位相當的代表”，“隨著(zhù)我國政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，我們將來(lái)也一定要采用……更為完備的選舉制度”，“過(guò)渡到更為平等和完全平等的選舉”。

　　三問(wèn)：為什么說(shuō)城鄉按相同人口比例選舉人大代表有望實(shí)現

　　2009年10月，選舉法修正案草案提請全國人大常委會(huì )審議;12月進(jìn)行了二審，并決定提請2010年3月召開(kāi)的全國人代會(huì )審議。這次審議透露出一個(gè)信息:有望實(shí)現城鄉按相同人口比例選舉人大代表，即城鄉按“1:1”選舉人大代表。

　　“1:1”選舉人大代表，能實(shí)現么?客觀(guān)條件具備么?全國人大常委會(huì )法工委國家法室主任許安標告訴記者，隨著(zhù)城市化進(jìn)程的加快，截至2008年底，全國城鎮人口已經(jīng)達到了6.06億人，占全國總人口的45.7%。近幾年來(lái)，城鎮人口平均每年增長(cháng)一個(gè)百分點(diǎn)以上，按目前的城市化發(fā)展勢頭，到2015年我國城鄉人口比例很可能達到50%比50%，甚至城鎮人口超過(guò)50%。

　　全國人大常委會(huì )法工委國家法室提供的資料也顯示，目前，全國很多地方正在進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，取消農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口之分，代之以居民戶(hù)口，這為實(shí)行同比例選舉人大代表提供了現實(shí)基礎。此外，在上次人大換屆選舉中，江蘇、上海、山東等地的部分市(縣、區)按城鄉1:1的比例分配代表名額，效果比較好，實(shí)踐證明是可行的。

　　“也有人提出將現行的4:1先調整為2:1”，許安標說(shuō)，但是如果這樣改，城鄉按不同人口比例選舉代表的矛盾仍然存在，而一步到位，可避免法律的頻繁修改，有利于保持法律實(shí)施的長(cháng)期性、穩定性。

　　其實(shí)，從8:1到1:1，并非一蹴而就。

　　1979年修訂選舉法時(shí)，對1953年選舉法關(guān)于選舉人大代表的城鄉人口比例未作大的修改，而只是將農村與城市每一代表所代表的人口比例數予以明確，即自治州、縣、自治縣為4:1，省、自治區為5:1，全國為8:1。

　　1982年修改選舉法時(shí)，增加規定:“縣、自治縣行政區域內，鎮的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領(lǐng)導的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數在全縣總人口中所占比例較大的，經(jīng)省、自治區、直轄市的人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )決定，農村每一代表所代表的人口數同鎮或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數之比可以小于四比一直至一比一�！�

　　1995年2月28日，修改后的選舉法，將原來(lái)全國和省、自治區這兩級人大中農村與城市每一代表所代表的人口數的比例，從原來(lái)的8:1、5:1，統一修改為4:1。這是個(gè)不小的進(jìn)步。

　　“選舉的平等性，包含兩層含義�！比珖�人大法律委員會(huì )原委員張春生解釋道:一是投票權相等，一人一票;二是每一票的價(jià)值相等，相同數量的選民選舉相同數量的代表。前者是基礎，后者是更高層次的平等�？梢灶A期，今年全國人代會(huì )審議選舉法修正案草案時(shí)，如果1:1選舉的比例能夠表決通過(guò)，將會(huì )極大地增強農民對國家事務(wù)和社會(huì )事務(wù)的參與權、表達權和監督權，推進(jìn)社會(huì )主義民主政治建設。

　　四問(wèn)：新中國成立以來(lái)，選舉法的修改為何如此頻繁

　　“與其他法律相比，選舉法修改的次數不少。1979年以后到2004年，先后作了四次修改�！表n大元說(shuō)，這與我國民主政治發(fā)展進(jìn)程的加快和社會(huì )轉型的具體特點(diǎn)有關(guān)，實(shí)踐當中發(fā)現的問(wèn)題急需法律上給出明晰的界定，實(shí)踐探索需要法律的支撐。

　　他舉例說(shuō)，每一次修改都可圈可點(diǎn)。如果從1979年說(shuō)起，這年7月1日通過(guò)的選舉法規定，仍然實(shí)行“直接選舉與間接選舉相結合的原則”，但同時(shí)把直接選舉人大代表的范圍擴大到了縣。根據規定，無(wú)論直接選舉還是間接選舉，都應實(shí)行差額選舉。而在此之前的1953年選舉法，沒(méi)有明確規定是實(shí)行等額選舉還是差額選舉，實(shí)際上，人大代表選舉一直實(shí)行等額選舉。

　　1979年的選舉法還賦予了選民和代表提名代表候選人的權利，規定任何選民或者代表，有三人以上附議，就可以推薦代表候選人。同時(shí)，對宣傳代表候選人作了寬松的規定:“各黨派、團體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人。但在選舉日須停止對代表候選人的宣傳�！�

　　1982年修改后的選舉法將介紹代表候選人的方式改為“推薦代表候選人的黨派、團體或者選民可以在選民小組會(huì )議上介紹所推薦的代表候選人的情況”;還增加了對代表資格終止情況下補選代表的規定，地方各級人大代表“在任期內調離或者遷出本行政區域的，其代表資格自行終止，缺額另行補選”。

　　到了1986年，選舉法又前進(jìn)了一步:簡(jiǎn)化了選民登記手續，確立選民登記一次登記、長(cháng)期有效的原則;選民或者代表，十人以上聯(lián)名，可以推薦代表候選人;取消了預選的規定。

　　1995年的選舉法又恢復了預選的規定，完善了人大代表的罷免和辭職程序。

　　2004年的選舉法，規定選舉委員會(huì )可以組織代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題;加大對破壞選舉制裁的力度等。

　　“別小看這些修改，它們從方方面面完善了我國的選舉制度，以不同形式推動(dòng)了選舉制度的改革，產(chǎn)生了積極的社會(huì )效果，因為選舉制度是人民代表大會(huì )制度的基礎�！表n大元鄭重地說(shuō)。

　　五問(wèn)：全國人大代表的名額為什么控制在3000人以?xún)?/STRONG>