解讀行政強制法(上)：規范行政強制避免權力濫用（2011.06.30）

　　范圍包括強制措施和強制執行

　　行政強制是指對違反行政法律規范或者不履行生效的行政決定的行政管理相對人的人身權、財產(chǎn)權和其他權利予以限制或者處分,直接執行或者迫使當事人履行由具體行政行為所確定的法律上的義務(wù)。

　　因此，行政強制法是一部規范行政強制的設定和實(shí)施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進(jìn)和監督行政機關(guān)依法履行職責的一部重要法律。

　　目前我國行政強制制度主要存在兩個(gè)方面問(wèn)題：一方面是“亂”，包括“亂”設行政強制和“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益；另一方面是“軟”，就是行政機關(guān)的強制手段不足，對有些違法行為不能有效制止，有些行政決定不能得到及時(shí)執行。

　　據了解，行政強制立法的指導思想有兩個(gè)方面，一方面賦予行政機關(guān)必要的手段，保證行政機關(guān)履行職責，維護公共利益和公共秩序；同時(shí)，對行政強制進(jìn)行規范，避免和防止權力的濫用，以保護公民、法人和其他組織的合法權益。

　　本法的調整范圍包括行政強制措施和行政強制執行兩方面內容。其中，行政強制措施是指行政機關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強制執行是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。

　　本法調整范圍有例外：發(fā)生或者即將發(fā)生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會(huì )安全事件等突發(fā)事件，行政機關(guān)采取應急措施或者臨時(shí)措施。另外，行政機關(guān)采取金融業(yè)審慎監管措施、進(jìn)出境貨物強制性技術(shù)監控措施，有其特殊性，需要適用特別規定。因此，本法明確規定，對上述幾種措施，依照有關(guān)法律、行政法規的規定執行。

　　行政強制的設定和實(shí)施應適當

　　行政強制涉及公民、法人的人身權、財產(chǎn)權，實(shí)施行政強制必須遵循一定的原則。本法為此規定了以下原則：

　　一是法定原則。規定：行政強制的設定和實(shí)施，適用本法，并應當依照法定的權限、范圍、條件和程序進(jìn)行。

　　二是適當原則。規定“行政強制的設定和實(shí)施，應當適當，采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實(shí)施行政強制�！睂�(zhuān)家解釋?zhuān)瑥膶?shí)體上說(shuō)，行政主體依法實(shí)施行政強制，應當以實(shí)現行政管理所要求的目標為限，應該凍結部分資金的，不能凍結整個(gè)賬戶(hù)。從程序上說(shuō)，行政強制主體所采取的手段與要達到的目標之間必須有對應關(guān)系，要扣押商店里的違禁品，不能扣押違禁品以外的其他商品。

　　三是堅持教育與強制相結合原則。規定“實(shí)施行政強制，應當堅持教育與強制相結合�！睂�(zhuān)家指出，行政強制只是促使當事人履行法定義務(wù)的一種手段，不是目的。當事人經(jīng)教育自覺(jué)改正違法行為，履行法定義務(wù)的，就不應再采取行政強制。

　　四是不得為單位和個(gè)人謀利原則。規定“行政機關(guān)及其工作人員不得利用行政強制權為單位或者個(gè)人謀取利益�！�

　　本法同時(shí)強調，公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實(shí)施行政強制，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因行政機關(guān)違法實(shí)施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執行中有違法行為或者擴大強制執行范圍受到損害的，有權依法要求賠償。

　　明確規定行政強制措施的種類(lèi)

　　本法對現行法律、法規中的行政強制種類(lèi)進(jìn)行了梳理，規定的行政強制措施的種類(lèi)有：限制公民人身自由；查封場(chǎng)所、設施或者財物；扣押財物；凍結存款、匯款；其他行政強制措施。

　　同時(shí)，本法規定了行政強制執行的方式：加處罰款或者滯納金；劃撥存款、匯款；拍賣(mài)或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設施或者財物；排除妨礙、恢復原狀；代履行；其他強制執行方式。

　　嚴格限制行政強制措施設定權

　　明確行政強制的設定權，是從源頭上解決行政強制“亂”的關(guān)鍵。過(guò)去由于沒(méi)有統一的行政強制法，立法法也沒(méi)有對行政強制的設定權作出明確劃分，行政強制的設定權不明確，不僅法律設定行政強制，法規、規章也在設定行政強制，甚至規章以下的規范性文件也設定行政強制。其后果是，行政機關(guān)在實(shí)施管理過(guò)程中“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益，也不符合依法行政的要求。

　　對此，本法明確規定：“行政強制措施由法律設定�！�

　　截止2010年上半年，行政法規中規定了行政強制措施的有96件。其中，17件是在法律對特定事項作了原則規定，同時(shí)授權國務(wù)院規定具體管理措施的情況下，國務(wù)院在行政法規中規定了行政強制措施。

　　為與此相銜接，本法規定：尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除限制公民人身自由，凍結存款、匯款和應當由法律規定的行政強制措施以外的行政強制措施。尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規可以設定查封場(chǎng)所、設施、財物和扣押財物的行政強制措施。法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。

　　為保證法制統一，本法還規定：法律對行政強制措施的對象、條件、種類(lèi)作了規范的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定。法律中未設定行政強制措施的，行政法規、地方性法規不得設定行政強制措施。但是，法律規定特定事項由行政法規規定具體管理措施的，行政法規可以設定除限制公民人身自由，凍結存款、匯款和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。

　　關(guān)于行政強制執行，本法規定也應由法律設定。法律沒(méi)有規定行政機關(guān)強制執行的，作出行政決定的行政機關(guān)應當申請人民法院強制執行。

　　設定行政強制應事前進(jìn)行論證

　　為了規范行政強制的設定，保障公民、法人和其他組織的合法權益，本法規定了設定行政強制的事前論證和實(shí)施中的評估程序。

　　本法規定：“起草法律草案、法規草案，擬設定行政強制的，起草單位應當采取聽(tīng)證會(huì )、論證會(huì )等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機關(guān)說(shuō)明設定該行政強制的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽(tīng)取和采納意見(jiàn)的情況�！�

　　同時(shí)，規定了行政強制實(shí)施中的評估程序：

　　——行政強制的設定機關(guān)應當定期對其設定的行政強制進(jìn)行評價(jià)，并對不適當的行政強制及時(shí)予以修改或者廢止；

　　——行政強制的實(shí)施機關(guān)可以對已設定的行政強制的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評價(jià)，并將意見(jiàn)報告該行政強制的設定機關(guān)；

　　——公民、法人或者其他組織可以向行政強制的設定機關(guān)和實(shí)施機關(guān)就行政強制的設定和實(shí)施提出意見(jiàn)和建議。有關(guān)機關(guān)應當認真研究論證，并以適當方式予以反饋。

　　加強規范明確規定代履行范圍

　　代履行是在當事人不履行相關(guān)義務(wù)的情況下，行政機關(guān)為維護公共利益而代為履行的一種執行方式�，F有13部法律和19件行政法規規定了代履行，主要涉及維護交通安全、治理環(huán)境污染和保護自然資源等事項。

　　為此，本法明確了代履行的范圍，加強對代履行的規范，規定：行政機關(guān)依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務(wù)的行政決定，當事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關(guān)可以代履行，或者委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行。

　　同時(shí)規定，代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔。但是，法律另有規定的除外。代履行不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式。